Por Ari Lijalad
El libro Plan Macri, compilado por Ari Lijalad,
analiza aspectos significativos del primer año de la política del gobierno de
Cambiemos. Compartimos aquí, el capítulo referido a los servicios de
inteligencia. Lijalad se refiere a la decisión de Macri de volver de restaurar
el secretismo y la opacidad en la AFI (ex SIDE), la designación de Gustavo
Arribas como titular de la institución, con el único mérito de ser amigo del
presidente y la vuelta a los fondos reservados sin control.
En el catálogo de temas tabú, el opaco entramado
de los servicios de inteligencia ocupó siempre un capítulo relevante. Si la
propia actividad, en teoría, supone cierto velo para su efectividad, en la
práctica los servicios de inteligencia, amparados por alianzas transitorias
con los poderes de turno, hicieron del ocultamiento la norma para dedicarse a
la persecución política, el espionaje interno y para operar en el entramado
judicial y mediático. En los últimos meses del Gobierno de Cristina Fernández
de Kirchner (CFK) hubo un intento por desmontar ese aparato tanto desde la
centralidad institucional como desde sus vínculos que, si bien por distintos
motivos no llegó a estabilizarse, sí marcó un quiebre normativo. Con la
asunción de Mauricio Macri, el retroceso es, al igual que en otras áreas,
notable.
Breve historia
No es fácil adentrarse en la historia de la
SIDE[2], la sigla que dominó el relato sobre los servicios de inteligencia.
Nacida en los albores del primer gobierno peronista como Coordinación de
Informaciones de la Presidencia, fue rebautizada como Secretaría de
Informaciones del Estado, la SIDE, en la dictadura de Eduardo Lonardi, y luego
formateada por todos los gobiernos civiles y militares, los primeros en su
terquedad por asignarle un rol político, los segundos en la impresión de la
Doctrina de Seguridad Nacional (DSN) que la transformó en eje central del plan
sistemático de desaparición de personas. Recién con el retorno democrático,
como describe José Manuel Ugarte en su libro El control público de la actividad
de inteligencia en América Latina, llegaron las primeras regulaciones sobre el
control de los órganos de inteligencia: en el caso argentino vía el Parlamento,
que pese a sus intenciones solo probó su ineficacia[3].
Así como la SIDE, sus gastos reservados tienen
su propia historia. Siguiendo a Saín, el dictador Lonardi también
institucionalizó los “gastos reservados y/o secretos” a través del decreto
secreto 5315/56, años más tarde modificado por otro dictador, en este caso el
general Juan Carlos Onganía, por la ley secreta 18.302. Según estas normas, se
establecía que los gastos reservados y/o secretos solo podían existir en los
presupuestos de los organismos vinculados a la seguridad del Estado. Con el
retorno democrático se estableció que los únicos organismos que podían efectuar
gastos reservados y/o secretos eran la Secretaría General de la Presidencia y
la SIDE[4] y se derogaron todas las disposiciones que permitían a otros
organismos tener este tipo de gastos, así como las “cuentas especiales”. La
posibilidad de gastos reservados y/o secretos se amplió en 1986 para el
Ministerio de Defensa, en 1987 para la Cancillería, en 1993 para el Ministerio
del Interior y en 1994 para el Poder Legislativo. La cuestión central, sin
embargo, seguía siendo la SIDE.
Aun afianzada la democracia, los fondos
reservados de la SIDE fueron un secreto a voces y su uso, en los pocos casos en
los que se conoció, pasó desde el reparto de cinco millones de pesos para
coimear legisladores y aprobar la reforma laboral conocida como “Ley Banelco”
hasta el pago de 400.000 dólares a Carlos Telleldín para el desvío de la
investigación del atentado a la AMIA.
Aun afianzada la democracia, los fondos
reservados de la SIDE fueron un secreto a voces y su uso, en los pocos casos en
los que se conoció, pasó desde el reparto de cinco millones de pesos para
coimear legisladores y aprobar la reforma laboral conocida como “Ley Banelco”.
A partir de 2005, la SIDE pasó a ser la
Secretaría de Inteligencia (SI). En 2015 la SI fue disuelta y reemplazada por
la Agencia Federal de Inteligencia (AFI). Pero la historia tira fuerte, y todos
la llaman, aún hoy, la SIDE[5].
La era K
El kirchnerismo mantuvo una relación por
momentos ambigua y por otros turbulenta con el complejo entramado que conforma
la SIDE, en particular, y con los servicios de inteligencia, en general. Si
bien la SIDE es el órgano institucional, tiene socios y competidores por fuera
del marco legal, así como trifulcas y tensiones internas entre miembros
permanentes y pasajeros. Estas tensiones no son pétreas, sino que hay
realineamientos y reacomodamientos temporarios, transitorios, implícitos, que marcan
su cotidianidad.
Uno de los primeros encontronazos del
kirchnerismo con Antonio Stiuso, el hombre fuerte de la SIDE, fue en 2004. El
cruce no fue aislado, sino que se dio en un contexto en el que convivían
diversas variables vinculadas a la investigación por el atentado a la AMIA, las
cuestiones de seguridad en la provincia de Buenos Aires y la propia
conformación ecléctica del gabinete de Néstor Kirchner. El entonces ministro de
Justicia Gustavo Beliz fue al programa “Hora Clave” de Mariano Grondona, mostró
una foto de Stiuso y aseguró que había “embarrado” la causa AMIA. El impacto
fue al instante. Beliz había tocado un tema sensible: la identidad de Stiuso y
su rol, y el de la SIDE, en la investigación del atentado terrorista. “Me metí
con el aparato más oscuro del país, que es la SIDE”, declaró Beliz durante esos
días. Pagó un precio doble: tuvo que renunciar a su cargo, rearmar su vida en
el exterior y arrastrar durante años una causa judicial por mostrar la foto de
Stiuso en la que finalmente fue absuelto en diciembre de 2015.
Pero la cuestión estaba planteada, y volvió a
estallar en 2013, cuando CFK impulsó el Memorándum de entendimiento con
Irán[6]. El texto constaba de nueve artículos en los cuales se establecía una
Comisión de la Verdad para analizar información judicial y elaborar un informe
con recomendaciones para ambos países, el compromiso de intercambiar
información relativa a la causa AMIA y la posibilidad de que la Comisión y
autoridades judiciales argentinas e iraníes interrogaran, en Teherán, a las
personas sobre las que pesaba una notificación roja de Interpol[7]. Para que el
memorándum entrara en vigencia tenía que ser aprobado por cada país según sus
leyes. En el caso iraní, nunca avanzó. En el caso argentino, fue aprobado por
el Congreso al mes de su firma, pero frenado por sectores del poder
judicial[8]. “El sector de Stiuso, que había sostenido la ‘pista iraní’
alentada por los servicios de inteligencia extranjeros, consideró que la
sanción del Memo rándum era una traición”, señala el Centro de Estudios Legales
y Sociales (CELS)[9]. La propia CFK afirmó, meses más tarde: “Comenzamos a
observar que desde ciertos organismos, más concretamente de la SIDE,
integrantes de esos servicios de información comenzaron prácticamente a
bombardear este acuerdo”. Durante la campaña electoral de 2015, el macrismo
insistió en que había que derogar el memorándum. Apenas asumió, fue una de sus
prioridades y cumplió dejándolo hundirse en las movedizas arenas judiciales.
Durante la campaña electoral de 2015, el
macrismo insistió en que había que derogar el memorándum. Apenas asumió, fue
una de sus prioridades y cumplió dejándolo hundirse en las movedizas arenas
judiciales.
A transparentar, a transparentar
“Durante 2014 y 2015, como nunca antes, irrumpió
como un problema político el funcionamiento de los organismos de inteligencia,
su amenaza a la gobernabilidad y sus vínculos con los tres poderes del Estado”,
señala el CELS. Esta situación llevó a que el Gobierno decidiera, a un año de
concluir su mandato, modificar la estructura de la SIDE.
El 16 de diciembre de 2014, CFK reemplazó a la
cúpula de la Secretaría de Inteligencia. En lugar de Héctor Icazuriaga y
Francisco “Paco” Larcher asumieron Oscar Parrilli y Juan Martín Mena. Apenas
asumió, Parrilli le pidió la renuncia a Stiuso. “Yo siempre vuelvo”, advirtió
el espía. La muerte del fiscal Natalio Alberto Nisman pocos días después
terminó de dar vuelta el tablero.
En ese contexto, CFK decidió enviar al Congreso
“un proyecto de reforma del sistema de inteligencia argentino para transparentar
definitivamente un sistema que evidentemente no ha sido de inteligencia, que
evidentemente no ha servido a los intereses nacionales”. Por cadena nacional,
afirmó: “Esta es una deuda que tenía la democracia de todos los que hemos sido
gobierno desde el año 1983 (…) Porque hemos visto, fundamentalmente, en estos
días, una suerte de calesita permanente entre fiscales, jueces, periodistas,
medios de comunicación, servicios de inteligencia que intervienen en
expedientes judiciales o que manejan fiscales o que manejan jueces que
evidentemente ha quedado al descubierto y que es necesario cortar de cuajo”.
En sesiones extraordinarias, el 25 de febrero de
2015, el Congreso sancionó la Ley 27.126. Entre las modificaciones se
destacaban: la disolución de la SIDE y su reemplazo por la AFI, que centralizó
las tareas vinculadas a la defensa nacional y la seguridad interior; la
limitación de la inteligencia criminal para delitos federales complejos; la
centralidad de las máximas autoridades de la AFI para evitar relaciones
promiscuas entre agentes y sectores judiciales o mediáticos; la transferencia
del Sistema de Observaciones Judiciales (conocido como OJOTA, a cargo de las
escuchas telefónicas) al ámbito del Ministerio Público Fiscal[10]; nuevos
criterios para clasificación y desclasificación de la información; y mayores
controles para los fondos destinados a inteligencia.
Esta última, la cuestión sobre la transparencia
de los fondos, había comenzado en 1999 con la denuncia ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) contra el Estado argentino por el
ocultamiento sistemático y sostenido por parte de funcionarios públicos en el
marco de la investigación por el atentado a la AMIA. Esta petición fue
realizada por el CELS, Memoria Activa y el Centro por la Justicia y el Derecho
Internacional (CEJIL), y llevó el número 12.204. Pero recién el 4 de marzo de
2005, con Néstor Kirchner en el Gobierno, el Estado nacional reconoció sus
responsabilidades en una audiencia ante la CIDH. En función de esto, el Estado
propuso una agenda tentativa de trabajo de siete puntos que incluía la difusión
del acuerdo y su formalización vía decreto, la publicidad del Informe Grossman,
el fortalecimiento de las unidades de investigación del Ministerio Público
Fiscal y del Ministerio de Justicia, la creación de una unidad especializada de
respuesta ante catástrofes y promover una ley de reparación a las víctimas del
atentado. En lo relativo a la SIDE, se propuso profundizar el relevamiento de
sus archivos y facilitar su acceso a jueces y transparentar la utilización de
fondos reservados. El punto 5 del acuerdo incluía el informe periódico a la
CIDH sobre los avances de los puntos anteriores. Si bien algunos puntos se
cumplieron, otros tardaron años. Por ejemplo, la ley de reparación a las
víctimas llegó el 29 de abril de 2015, cuando el Congreso sancionó la Ley
27.13919. La transparencia de los fondos reservados, recién el 6 de junio de
2015, con el decreto 1311 que firmó CFK para aprobar la Nueva Doctrina de
Inteligencia Nacional y reglamentar varios aspectos de la AFI, entre ellos los
relativos a los fondos.
La experiencia duró menos de un año: Macri,
mediante el decreto 656, la desarticuló.
Del 1311 al 656
Macri y su jefe de Gabinete, Marcos Peña,
firmaron el decreto 656 el 6 de mayo de 2016 y restauraron, en la ley y en la
práctica, el secretismo y la opacidad a la AFI. El tema pasó casi
desapercibido. No fue casual. Algunos medios ocultaron el hecho de que los
servicios de inteligencia volvieron a manejar fondos reservados sin control y
tamizaron el alcance del decreto. La traducción mediática del decreto 656 fue
en línea con sus fundamentos, que hablaban de la necesidad de alterar el
decreto 1311 porque generaba “superposición de cargos, funciones y
responsabilidades”. Lo cierto es que el decreto 656 crea un nuevo estatuto para
el personal de la AFI, amplía las facultades del director general de la AFI
respecto de su estructura y deroga los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º y 7º y los
respectivos anexos II, III, IV, V, VI y VII del decreto 1311. El artículo 2º
refería a la estructura orgánica y funcional de la AFI; el 3º, a los
organigramas; del 4º al 6º se establecían los regímenes profesionales del
personal de Inteligencia, Seguridad y apoyo de la AFI; y en el 7º se establecía
el régimen de administración de los fondos de la AFI. Con la derogación de este
último, el control sobre los fondos de la AFI quedó con las manos atadas. Desde
la Iniciativa Ciudadana para el Control del Sistema de Inteligencia (ICCSI)[11]
advirtieron que el decreto 656 significó “una vuelta a la plena vigencia de los
contenidos del Decreto Nº 1088/2003, herencia de viejos estatutos concebidos
para organismos de inteligencia de hace cincuenta años”. El ICCSI detalla que
este nuevo régimen convierte a todo el personal de la AFI en “personal de
inteligencia”, incluidos el personal administrativo o el de limpieza del
organismo, que “introdujo nuevamente ‘la disciplina del secreto’”, que “derogó
la metodología de trabajo de ‘inteligencia por problemas’”, es decir, que se
puede realizar solo por problemáticas específicas y con autorización expresa y
detallada del director de la agencia, y se quitó la prevención para evitar “la
estrecha relación entre el personal de inteligencia y los jueces, en especial
los federales”.
Algunos medios ocultaron el hecho de que los
servicios de inteligencia volvieron a manejar fondos reservados sin control y
tamizaron el alcance del decreto.
El Anexo VII era clave para transparentar el
dinero en manos de los servicios de inteligencia. En sus principios se
establecía que debía garantizarse la transparencia, y su artículo 3º
determinaba: “Se distinguirá entre aquellos gastos cuyo objeto no requiere de
clasificación de seguridad alguna, de aquellos cuyo objeto debe mantenerse en
reserva”. Mientras los primeros eran aquellos necesarios para los gastos
corrientes de la AFI (sueldos, insumos, etc.), el artículo 6º establecía: “Sólo
podrán mantener carácter reservado los fondos que sean necesarios para
solventar las labores de inteligencia y que su publicidad pueda afectar el
normal desarrollo de las mismas, poniendo en riesgo la defensa nacional o la
seguridad interior”. La supervisión y control de estos fondos quedaba en manos
de la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de
Inteligencia, que tenía “amplias facultades para controlar e investigar de
oficio”. La clave para la transparencia de estos fondos estaba en el artículo
8º, que determinaba su rendición. En primer lugar, sobre todos los gastos
reservados, establecía: “Contarán con un acta especial de respaldo —donde—,
siempre y cuando no se afecte la seguridad de las actividades propias de la
función de inteligencia y de quienes participen de las mismas, se consignará su
respectiva documentación respaldatoria, consistente en recibos o facturas, en
los casos donde fuera posible obtenerlos”. Y, en los casos en que no hubiera
factura, debían registrarse “en la declaración jurada del responsable del gasto
en virtud de la tarea asignada”. Es decir, aun en los gastos reservados la AFI
tenía que rendir cuentas. Con el decreto 656 de Macri, esto se terminó.
El 18 de mayo de 2016 el CELS y Memoria Activa
enviaron una carta al jefe de Gabinete en la que le preguntaron si la nueva
conducción de la AFI, tras la derogación del decreto 1311, había sancionado
algún régimen de administración de los fondos clasificados. También le pidieron
que informe cómo iba a cumplir con el decreto 812/05 en lo relativo a la
transparencia de esos fondos, cuál sería la política del Gobierno en torno a la
transparencia de la actividad de inteligencia y la desclasificación y por qué
habían derogado el Régimen Profesional del Personal de la AFI. En lugar de
contestarles, Peña le remitió la carta al director de la AFI, Gustavo Arribas,
que respondió el 11 de julio. Primera cuestión grave, ya que los responsables
del decreto 656 eran Macri y Peña, no Arribas, que en todo caso era quien debía
cumplirlo. Arribas, en su respuesta, repitió el argumento de que se trataba
solo de una modificación en la organización de la AFI. Reconoció la
modificación en cuanto a los fondos reservados pero sin dar explicaciones. Así,
afirmó que existe “la firme voluntad de esta administración de adoptar todas
las medidas necesarias para garantizar la transparencia en la gestión del
organismo” y aseguró que contaban con “un sistema de administración de fondos
que responde a los más elevados estándares de transparencia y profesionalismo
(…) Se han utilizado para ello los criterios fijados por las mejores prácticas
profesionales para el diseño de esos controles”. Lo que Arribas no aclaró en
ningún lugar eran cuáles eran esos estándares, criterios y prácticas, dejando
todo librado a una cuestión de fe en sus palabras.
En la revisión periódica ante la CIDH por el
cumplimiento del decreto 812/05, el propio Estado reconoció: “La Agencia de
Inteligencia afirma que se está trabajando en un sistema de rendición de gastos
y conservación de documentación relativa a los gastos. Hasta tanto no se
implemente dicho sistema podría considerarse la existencia de un retroceso en
lo que respecta a la transparencia de utilización de fondos reservados”.
El señor 5, la señora 8 y sus secuaces
Las designaciones de Macri al frente de la AFI
requieren una mención aparte. Para director, conocido como el señor 5, Macri
nombró a su amigo Gustavo Arribas, escribano y representante de futbolistas de
nula experiencia en cuestiones de inteligencia, así como sospechado por
misteriosas operaciones financieras. Como vicedirectora de la agencia designó a
Silvia Majdalani, cuya cercanía con la tarea se limita a su participación en la
ineficaz Comisión Bicameral de Fiscalización de Organismos y Actividades de Inteligencia.
Tanto Arribas como Majdalani fueron claros respecto a los fondos. El señor 5
afirmó: “Para nosotros los fondos para inteligencia tienen que ser reservados
más allá que la partida sea pública. Reservado no significa con falta de
control”. Cuando a la señora 8 le preguntaron por qué los fondos pasaron a ser
totalmente reservados, respondió: “Como debe ser”. Junto a ellos retornó Juan
José Gallea a la Dirección de Finanzas, cargo que ocupó ya durante el Gobierno
de Fernando De la Rúa, puesto clave en todo lo relativo a gastos.[12]
Los pliegos de Arribas y Majdalani se trataron
en el Senado el 10 de agosto. La demora fue notable: Macri tardó ocho meses en
regularizar las designaciones al frente de la AFI. El senador Federico Pinedo,
como miembro informante, destacó que Arribas y Majdalani eran de la confianza
de Macri y eso era suficiente para ratificarlos en los cargos. El pliego de
Arribas obtuvo 44 votos afirmativos, 3 negativos y 19 abstenciones. El de
Majdalani, 49 afirmativos, 3 negativos y 14 abstenciones[13]. Poca resistencia.
El senador Federico Pinedo, como miembro
informante, destacó que Arribas y Majdalani eran de la confianza de Macri y eso
era suficiente para ratificarlos en los cargos.
Servicios vs. gobernabilidad
Más allá de la decisión de Macri de devolverle
el secretismo a los servicios de inteligencia, la búsqueda de su apoyo tiene
consecuencias y reclama aprendizajes. Así lo define el CELS: “Sostener un
sistema de inteligencia como herramienta de gobernabilidad política afecta profundamente
el sistema democrático. (…) Este esquema es funcional a una red con inserción
capilar en el Estado, en el sistema político, en los grupos empresarios, en los
sectores sindicales, entre otros, con objetivos políticos y económicos propios
y una gran capacidad de desestabilización institucional. A lo largo de los
años, este pacto ha cobrado un peso determinante en el sistema de justicia. Las
estrechas relaciones entre jueces, fiscales, abogados, periodistas y operadores
o agentes de inteligencia condujeron a que el funcionamiento del sistema
judicial federal quedara condicionado a estas alianzas coyunturales o
permanentes. Esto le dio al sistema de inteligencia una fuerte capacidad
extorsiva”.
También sostiene el CELS: “Los gobiernos
democráticos pueden beneficiarse de este esquema en el corto plazo, pero luego
pierden la capacidad de manejar las estructuras de seguridad e inteligencia y
de impedir que estas adquieran autonomía. Por este camino, esos instrumentos
benefician hasta que se transforman en un serio problema de gobernabilidad”.
La historia indica que la decisión de Macri de
devolverle el secretismo a los servicios de inteligencia no es, valga la
redundancia, inteligente. El efecto boomerang de estas decisiones no tardará en
llegar, ya que, una vez liberados de los controles, volver a tomar las riendas
del aparato de inteligencia requiere una apuesta política fuerte.
———————-
[1] Ari Lijalad es periodista y licenciado en
Ciencia Política (UBA).
[2] En su artículo “Condiciones institucionales
del control parlamentario de las actividades y organismos de inteligencia del
Estado”, el investigador Marcelo Saín hace una cronología detallada del
surgimiento de la SIDE y los cambios en su marco legal.
[3] Ugarte afirma que la Argentina fue el primer
país de América Latina en legislar sobre el control de la actividad de
inteligencia por órganos específicos, en este caso uno parlamentario, con la
Ley 24.059, sancionada el 18 de diciembre de 1991, que creó la Comisión
Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Inteligencia, aunque
advierte que estos controles no fueron “plenamente eficaces” y que “la
institucionalización a través de la sanción de leyes públicas y la institución
de controles no supuso modificaciones significativas de las estructuras
preexistentes”. La Comisión Bicameral tardó en constituirse y luego tuvo una
labor poco fructífera. Siguiendo a Ugarte, una segunda etapa en la legislación
fue la sanción de la Ley 25.520, que entró en vigencia el 6 de diciembre de
2001, y que hizo más específicas las funciones de la Comisión Bicameral al
darle competencia solo en el control de las actividades de inteligencia. A su
vez, le permitía a la Comisión controlar y supervisar los gastos reservados,
pero con algunas limitaciones, aunque, finalmente, tampoco tuvo una actuación
eficaz.
[4] Ley 23.1101, artículo 35.
[5] Hecha esta aclaración, en adelante se toma
como sigla SIDE en todas las referencias.
[6] El memorándum fue firmado el 27 de enero de
2013 en Addis Abeba, Etiopía, por los cancilleres Héctor Timerman y Ali Akbar
Salehi.
[7] Los ciudadanos iraníes con notificación roja
eran Ahmad Reza Asghari, Ahmad Vahidi, Mohsen Rezai, Mohsen Rabbani y Ali
Fallahian.
[8] En primera instancia, el juez federal
Rodolfo Canicoba Corral (el mismo que tiene a su cargo la causa AMIA y es
responsable de las notificaciones rojas) dictaminó que era constitucional. Pero
en mayo de 2014, la Sala I de la Cámara Federal, con los votos de Eduardo Farah
y Jorge Ballestero, lo declaró inconstitucional.
[9] CELS, “Derechos Humanos en Argentina:
Informe 2016”, Buenos Aires, Siglo XXI, 2016, pp. 138-139. El capítulo “El
sistema de inteligencia en democracia” fue elaborado por Paula Litvachky e
Ignacio Bollier, del área de Justicia y Seguridad, y Ximena Tordini, del área
de Comunicación, con colaboración de Soledad Ribeiro, del área de Litigio.
[10] Sobre la cuestión de las escuchas
telefónicas ver el artículo de Cristina Caamaño en Macri lo hizo.
[11] ICCSI lo integran la Asociación por los
Derechos Civiles (ADC), el Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia
(ILSED), la Fundación Vía Libre, el Núcleo de Estudios de Gobierno y Seguridad
(NEGyS) de la Universidad Metropolitana para la Educación y el Trabajo (UMET) y
el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).
[12] Gallea pasó los últimos años en el Grupo
Veintitrés, comandado por Sergio Szpolski, que culminó en un enorme desfalco
cuya consecuencia más visible es el abandono de sus medios de comunicación y la
estafa a las decenas de periodistas que quedaron sin sus haberes desde
diciembre de 2015.
